出口管制视角下中国稀土资源的战略性保护

2011-12-14

            文章来源:商务部国际贸易经济合作研究院       2011年12月14日
    当今世界已经进入科技呈几何增数发展的阶段,然而资源却以一种更为迅猛的速度趋向枯竭。曾几不为特别重视的稀土,现已成为可以影响科技乃至一国产业、贸易的重要因素。近一阶段,稀土更受各方瞩目,已是口舌论战的中心词。

    中国是稀土储量世界第一的大国,但掠夺式开采、恶性竞争及产业政策错位等因素的影响导致稀土储量锐减和生态环境恶化,成为国人的“稀土之痛”。本文从中国现有稀土资源保护的措施出发,将稀土资源的战略性保护与中国的出口管制[①]制度联系起来,探讨稀土资源出口管制的战略意义和合法性,并提出相应的政策建议。

一、中国稀土资源保护的现状

    1970年,中国稀土资源占全球的75%左右,而根据美国联邦地质调查局的公开资料显示,截至2009年底,世界稀土金属储量9900万吨(以稀土氧化物-REO计),虽然中国占比仍排在世界前列,但已下滑到36%左右。按现有的生产速度,中国的中、重类稀土储备仅能维持15至20年,有可能需要进口。为保护稀土这一战略资源,并把资源优势转化为经济优势,多年来中国政府对稀土资源实施了一系列的调控措施,在取得一定效果的同时,仍存在不少问题。

(一)多路径的保护机制

   中国对稀土资源的保护采取了多种方式,涉及稀土的开采、生产、产业发展和出口等,这些保护机制同时运行。

    开采保护。2006年4月,国土资源部开始停止发放稀土矿开采许可证。此外,作为中国独有的中重稀土资源,离子型稀土矿已列为国家实行保护性开采的特定矿种。

    产量限制。2006年,国土资源部首次下达稀土矿开采总量控制指标,并自2007年起,对稀土生产实行指令性计划。目前,工业和信息化部正在制定《稀土工业发展专项规划(2009-2015年)》草案,2015年之前中国的稀土冶炼分离产品将控制在12-15万吨。为了实现这一计划,2015年国内原则上不新增冶炼分离生产能力,未经核准不得新建或扩建稀土冶炼分离项目。

    产业调控。2007年,国家发改委和商务部公布了新的《外商投资产业指导目录》,目录中“稀土冶炼、分离(限于合资、合作)”被列入限制外商进入领域,而稀土的“勘探、开采、选矿”则完全禁止外资进入。与此同时,国家多次努力推进稀土资源整合和结构调整。如,2008年国务院办公厅转发《国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》,将稀土列为重点整合矿种。

    出口管理。从1998年起,国家实行稀土产品出口配额制。根据商务部下发的稀土出口配额文件,2010年全年的稀土出口配额总数为30258吨,比2009年的50145.1吨减少了近40%。与之相适应,每年出口的企业数也在不断减少,从2007年批准的41家减少到2010年的22家。稀土的出口关税也在调整:2005年稀土氧化物、稀土金属等的出口退税被取消;2006年稀土产品出口开征10%的出口关税;2007年稀土金属等金属原矿的出口关税提高至15%。

(二)保护效果不尽人意

    多路径保护机制的实施给中国稀土资源的保护带来了一些转机:稀土资源的保护意识在不断提高、稀土的出口量得到一定的控制、稀土生产巨头整合稀土产业的意愿更为明显、“中国式”的稀土储备起步发展等。

    然而,目前稀土资源的保护问题依然不尽人意,稀土矿产资源浪费现象突出、稀土行业管理不到位、生态环境破坏严重、通过技术创新促进稀土产业升级目标未能实现,其中最急迫的问题在于:

    国际市场上的尴尬。虽然伴随稀土出口量的减少,中国稀土产品的价格曾出现上涨趋势,但这种趋势并不稳定。一方面,外国贸易商和生产商通过减少进口、消耗存货的方式对中国稀土企业施加压力,尤其是受金融危机以来全球稀土需求萎缩的影响,中国稀土企业艰难求存,不得不为了规避风险大量抛售;另一方面,欧美日等稀土进口大国通过开发新探明或未开发的稀土矿山,为资源储备探寻新出路,随着世界上其他国家和地区稀土矿的陆续发现,中国稀土资源的优势地位在不断弱化。

    配额制下的新问题。虽然稀土原料出口受到严格限制,但在中国购买稀土原料的初级产品并不受配额限制,于是,一些发达国家的企业开始大规模在中国稀土资源区投资设厂,通过大量买入稀土原料和金属简单加工的方式将初级产品运往国外进行深加工或储备,成功地规避了中国出口配额的限制。此外,中国日益严格的出口配额制招徕欧美等国的极度不满。欧盟2009年6月23日发表声明,美国与欧盟当天就中国限制出口稀有金属问题向WTO提起诉讼,诉讼内容包括中国对二十多种工业原料的出口限制,他们希望采取强制的手段要求中国敞开出售稀土资源。

二、中国稀土资源出口管制的战略意义与合法性

    出口管制是中国确保国家安全利益的根本需要,也是中国在新的市场经济条件下规范敏感物项与技术的必然选择。在现有保护机制运转不畅的情况下,通过出口管制路径,进一步深化对稀土资源的战略性保护,既具有重要的战略意义,又符合国际国内法律法规的要求。

(一)稀土资源出口管制的战略意义

1.是维护国家安全利益的重要防线

    稀土的珍贵异常不仅是因为储量稀少、分离提纯和加工难度较大,更因为其广泛应用于高端科技产品及军事精密武器等领域。二战后,尤其是冷战结束以来,核武器、生物武器、化学武器及其运转工具导弹的扩散严重威胁着人类的和平与安全,因此,防止此类武器的扩散已成为国际社会的普遍共识。而稀土资源的战略价值是与防扩散事业紧密相关的。此外,在中国大量廉价出口稀土资源的同时,一些国家正通过大量进口完成本国稀土资源的战略储备,上述现象的存在使得中国的稀土资源是否能够持续安全地保障自身发展的需要成为疑问。

    目前,中国对稀土资源的保护,主要基于满足国内需求,维护市场秩序以及促进环境保护方面,并未上升到国家安全的战略高度,而出口管制的一个非常重要的动因就是维护国家安全和国际安全。稀土的出口,无疑对中国的国家安全有一定现实或潜在的危害。因此,稀土资源出口管制成为维护国家安全利益的重要防线。

2.是国家经济转型转轨的迫切需要

    中国经济转型转轨期间,制度及监管体系的健全需要一段时间,产业的升级和结构调整也需要一个过程。目前,稀土行业存在市场主体多元化、集中度低、企业规模小、市场秩序混乱等不利因素,直接导致稀土资源被乱采滥挖和无节制的低价输出,影响了稀土行业的产业升级、结构调整和长远发展,因此,对稀土资源进行出口管制极为迫切。

    稀土资源出口管制的作用是多重的:一是,可以一定程度上遏制国内企业恶性竞争、竞相降价、廉价输出的现象;二是,可以防止一些国家以进口稀土资源囤积的方式恶意压价、操控国际市场稀土价格的行为;三是,可以弥补出口配额制下对稀土出口配额企业资格确定的难度及对稀土初级产品出口缺乏监管的缺陷。从长远的角度考虑,稀土资源的出口管制,能够有效地维护中国稀土资源的优势地位,这一优势地位正是中国稀土产业健康持续发展的坚实基础,也是国内企业推动稀土领域技术创新、提高稀土产品附加值的动力所在。

(二)稀土资源出口管制的合法性

1.稀土资源出口管制符合国际法规则

    根据《1994年关贸总协定》第20条“一般例外”(GeneralExceptions)和第21条“安全例外”(SecurityExceptions)的明确规定,“为保护可能用竭的天然资源的有关措施”或“国内原料的价格被压低到低于国际价格水平,为了保证国内加工工业对这些原料的基本要求”或在特定安全利益受到威胁的情况下,WTO成员国有权暂时停止施行WTO特定义务,对这些资源的生产、销售、出口采取相应的出口管制和出口限制。

   根据联合国大会在1974年通过的《建立新的国际经济秩序宣言》第四条(5)款规定:“每个国家对自己的自然资源和一切经济活动拥有充分的永久主权。为了保卫这些资源,每个国家都有权采取适合自己情况的手段,对本国资源及其开发实行有效控制……,任何一国都不应遭受经济、政治或其它任何形式的胁迫,以致不能自由地和充分地行使这一不容剥夺的权利。”

2.稀土资源出口管制符合国内法规范

   《中华人民共和国对外贸易法》为中国稀土资源出口管制提供了国内法依据。其第16条明确规定为维护国家安全可以限制或禁止出口,同时第18条规定了限制出口的主管部门相应的职责和权限。

三、中国稀土出口管制的政策建议

    邓小平同志曾要求“一定要把稀土的事情办好”,这一要求仍不啻长鸣警钟。目前,稀土资源的战略性保护已提上日程,中国一方面应该充分利用这种资源优势,合理开采,切实保护生态环境;另一方面有必要从控制输出入手,保护国家安全利益并为未来科技发展留存竞争力。在稀土已备受国内外关注之时,让出口管制成为解决中国稀土问题的一个重要路径得到贯彻实施。

(一)建立稀土资源出口管制体系

1.将稀土资源及其产品纳入出口管制清单

   稀土资源及其产品的范围广、种类多,需要根据稀土开采、生产、应用的实际情况,对各个稀土元素及产品种类进行细分研究,需求量大、资源量小的要纳入管制清单进行严格保护。同时,根据资源储量情况、技术水平的提高和产业结构的调整,适时更新纳入清单的稀土资源及其产品种类。

2.综合运用出口管制的各种手段

   首先,充分运用现有出口管制相关措施,主要包括:(1)出口经营登记,要求从事出口管制清单内稀土资源及其产品的出口经营者,必须向主管部门申请登记,未经登记,任何单位或者个人不得经营该类物项的出口;

   (2)两用物项出口许可证,出口经营者有关稀土资源及其产品的出口须逐项审批,获得出口许可证后,须在有效期内严格按照许可内容从事出口活动,并接受海关监管;(3)通用许可证,符合通用许可证办理条件的出口经营者,可以申请此类许可证,以便在有效期内多次办理海关通关手续,无需一项一审;(4)全面控制,出口经营者知道或者应当知道,或者得到相关行政主管部门通知,其拟出口的稀土资源及其产品存在被用于大规模杀伤性武器及其运载工具风险的,无论该物项是否列入管制清单,都应当申请办理出口许可。

    考虑到与目前实施的核、生、化、导弹等相关物项和技术的出口管制不同,稀土虽与防扩散紧密联系,但其军事价值一般并不十分明显,民用范围和领域却相当直接和广泛。因此,对稀土资源的管制,除上述措施外,还应采用其他管制手段。例如,对符合一定标准并完善自律机制(ICP)[②]的企业可以授予稀土出口许可证豁免的权利,获得豁免的企业在有效期限内出口稀土资源及其产品不再需要提出申请,包括不需要进行出口登记备案,此种有段有利于促进稀土优质企业的发展壮大。又如,稀土资源及其产品出口经营者应向主管部门提供最终用户出具的最终用户和最终用途证明。最终用户须在证明中申明进口稀土资源及其产品的最终用户和最终用途,并明确保证,未经中国政府允许,不将中国提供的有关物项用于最终用途以外的其他目的,或向最终用户以外的第三方转让。在最终用途、最终用户管理中,除了参照核、生、化、导弹等敏感物项出口许可证管理外,尤其需要防止最终用途是被囤积。

(二)积极应对国际社会的压力

   稀土资源出口管制是中国稀土发展形势的迫切要求,既关系到国家的安全利益,又关系到国家的经济利益。面对来自国际社会的各种压力,中国需要积极应对。

1.做好对外宣传工作

   目前,中国对稀土资源的出口管理已经受到种种猜忌,多国企业对中国下调稀土出口量表示出不满,中国面临着日益严峻的国际社会压力。在这种情况下,中国需要向国际社会说明,稀土资源出口管制并非要禁止稀土出口,而是为了国际社会的防扩散事业,为了防止敏感产品落入恐怖主义之手,也是为了中国的国家安全和国际社会的安全。中国对稀土资源的管制是与国际社会防扩散、反恐的主流规范相一致的。

2.充分利用国际法依据

   WTO“一般例外”、“安全例外”等条款是中国以国家安全名义进行稀土资源出口管制的主要国际法依据,我们需要深入分析研究。中国作为负责任大国,全面履行国际社会赋予的国际义务,但在国家安全利益、经济利益受损以及被诉威胁时,也要充分的利用好国际法依据,据理力争,维护合法权益。

   [①]所谓出口管制,是指一国或者多国为达到特定的政治、军事和经济目的,利用行政和法律的强制手段,以限制和禁止某些物质、技术出口流向和规模的行为。目前,中国已形成具有自己特色,涵盖核、生物、化学和导弹等各类敏感物项和技术及军品的完备的出口管制体制。由于出口管制涉及对外贸易与国家安全两个层面,因此,出口管制政策不是纯粹的安全政策,也不是纯粹的贸易政策,而是两者的结合。

   [②]企业投入人力、技术、资金、设备等多方面资源,建立一套规范的有关出口的政策、制度和程序,对产品出口的整个过程进行控制,以确保企业的出口产品被合适的国外用户用于合理用途的管理机制。

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